屠新泉：如果特朗普取消中國最惠國待遇，影響甚至大于全面加稅
責任編輯針對近日特朗普多次聲稱(chēng)要取消對中國最惠國待遇，對外經(jīng)濟貿易大學(xué)中國WTO研究院院長(cháng)、北京大學(xué)中外人文交流研究基地學(xué)術(shù)委員屠新泉，對外經(jīng)濟貿易大學(xué)中國WTO研究院研究生賈林紫嫣撰文探討了美國取消對中國的永久正常貿易關(guān)系（PNTR）地位的可能性及其影響。
文章指出，特朗普就職后取消中國PNTR地位是一個(gè)大概率事件，但如何實(shí)施仍有不確定性，特朗普政府可能通過(guò)行政命令或立法手段實(shí)現這一目標。同時(shí)，文章認為，中國的應對措施不應以改變美國政策為目的，而應以維護中國企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展利益為宗旨。
針對近日特朗普多次聲稱(chēng)要取消對中國最惠國待遇，對外經(jīng)濟貿易大學(xué)中國WTO研究院院長(cháng)、北京大學(xué)中外人文交流研究基地學(xué)術(shù)委員屠新泉，對外經(jīng)濟貿易大學(xué)中國WTO研究院研究生賈林紫嫣撰文探討了美國取消對中國的永久正常貿易關(guān)系（PNTR）地位的可能性及其影響。
文章指出，特朗普就職后取消中國PNTR地位是一個(gè)大概率事件，但如何實(shí)施仍有不確定性，特朗普政府可能通過(guò)行政命令或立法手段實(shí)現這一目標。同時(shí)，文章認為，中國的應對措施不應以改變美國政策為目的，而應以維護中國企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展利益為宗旨。
【文/屠新泉】
2024年11月6日，特朗普再次當選美國總統。鑒于其第一任期內對中國貿易政策的破壞以及競選期間的強硬發(fā)言，預計中美經(jīng)貿關(guān)系將再次迎來(lái)震蕩，而特朗普及其領(lǐng)導下的共和黨多次宣稱(chēng)要取消對中國最惠國待遇，無(wú)疑是影響最深遠的政策選項。筆者將梳理中美最惠國待遇問(wèn)題的歷史淵源，探討特朗普上臺后取消對中國最惠國待遇的可能性及實(shí)施路徑，分析可能帶來(lái)的影響并提出相應的政策建議。
中美最惠國待遇問(wèn)題的歷史源流和現實(shí)情境
最惠國待遇原則是國際經(jīng)貿條約中的一項標準條款，其核心意義是指一國給予另一國的貿易條件不得低于給予任何第三國的最優(yōu)條件，簡(jiǎn)而言之就是一國應該平等對待所有貿易伙伴。1947年關(guān)稅及貿易總協(xié)定（GATT）成立時(shí)，最惠國待遇被作為多邊貿易體制的基石確立下來(lái)，并在1995年世界貿易組織（WTO）成立后擴展到服務(wù)貿易、知識產(chǎn)權等領(lǐng)域。
中美建交之后，雙方于1980年簽訂了貿易協(xié)定，承諾給予對方貿易最惠國待遇。但這一最惠國待遇屬于雙邊貿易協(xié)定項下的權利，由于美國1974年《杰克遜—瓦尼克修正案》的規定，美國國會(huì )有權對最惠國待遇進(jìn)行年度審議，以決定是否延長(cháng)這一待遇。因此，中美貿易協(xié)定下的最惠國待遇是有條件的、非永久性的。
為此，中美雙方曾在20世紀90年初進(jìn)行激烈博弈，最惠國待遇問(wèn)題也是影響中美經(jīng)貿關(guān)系穩定的最大不確定因素。
不過(guò)，根據WTO規則，最惠國待遇作為WTO成員之間相互給予的基本義務(wù)，必須是無(wú)條件和永久的。獲得美國的永久和無(wú)條件最惠國待遇也是中國入世談判的重要利益訴求。在1999年結束中美入世雙邊談判之后，于2000年10月美國國會(huì )批準了對中國的永久正常貿易關(guān)系（PNTR，即最惠國待遇的美國法律用語(yǔ)）法案，也同意中國作為一個(gè)平等成員加入WTO，解決了中美經(jīng)貿關(guān)系中這一長(cháng)期存在的不穩定因素。
PNTR地位的確立是中美雙向互惠、中美貿易關(guān)系穩定的基石。中國海關(guān)總署統計顯示，2000—2023年，中國對美國出口額從521億美元增至5002.9億美元，累計增長(cháng)860.2%；同期從美國進(jìn)口額從223億美元增至1474億美元，累計增長(cháng)596.6%。中國也迅速成為了美國前三大出口市場(chǎng)。2009—2023年，美國對全球出口累計增長(cháng)91.1%，對中國出口累計增長(cháng)112.6%。
上圖為中國對美進(jìn)口額數據；下圖為中國對美出口額數據數據來(lái)源：U.S. Census Bureau
2023年，中國市場(chǎng)分別占高通、英特爾、通用汽車(chē)全球銷(xiāo)售收入的63.8%、26.8%和33.3%，占蘋(píng)果全球智能手機銷(xiāo)售收入的40%?？傮w而言，美國給予中國PNTR地位對兩國貿易往來(lái)乃至全球經(jīng)濟發(fā)展具有深遠的積極意義。
但是，自2008年以來(lái)，特別是2017年特朗普上臺之后，美國國內對中美經(jīng)貿關(guān)系的認知越來(lái)越趨于負面，美國政界普遍將中國視為最大競爭對手。以共和黨參議員盧比奧為代表的一批對華強硬派認為，讓中國加入WTO是美國所犯的最大錯誤，幫助了中國發(fā)展而削弱了美國國力。且他們認為WTO所倡導的多邊貿易自由化對美國不利，美國不應該繼續遵守WTO的原則和規則。
特朗普也多次揚言要退出WTO，拜登政府雖然對WTO態(tài)度相對溫和，但也未加強對WTO的支持，其維持特朗普時(shí)期對中國加征的“301關(guān)稅”，事實(shí)上就是對WTO基本原則的嚴重違反。2024年美國大選，特朗普再次當選，且全面控制行政、立法和司法三大系統，其對WTO的無(wú)視和對中國的強硬態(tài)度無(wú)疑會(huì )付諸行動(dòng)。
美國取消對中國最惠國待遇的可能性與路徑
取消中國PNTR地位是一次性質(zhì)更為嚴重、影響更為深遠的沖突升級。從某種意義上說(shuō)，當前中美雙方事實(shí)上已經(jīng)取消了給予對方的最惠國待遇。在2018年特朗普政府單方面對中國加征“301關(guān)稅”、中國又采取相應反制措施之后，中美對對方產(chǎn)品加征的平均關(guān)稅已達到約20%，顯著(zhù)高于對其他貿易伙伴的關(guān)稅，這就意味著(zhù)雙方?jīng)]有給予對方最惠國關(guān)稅了。
此外，美國在投資、服務(wù)貿易、技術(shù)出口等領(lǐng)域也對中國采取了嚴格的單方面限制措施，也違反了最惠國待遇原則的要求。此次特朗普競選期間及其共和黨宣稱(chēng)要徹底取消中國PNTR地位，影響更為深遠。
一方面，最惠國待遇是WTO規則要求每個(gè)成員給予其他成員的基本待遇，若美國取消對中國最惠國待遇，也就相當于宣布雙方經(jīng)貿關(guān)系完全脫離WTO框架。另一方面，美國確立中國的PNTR地位是2000年美國國會(huì )立法通過(guò)、美國總統簽字批準的正式法律，徹底取消中國PNTR地位意味著(zhù)國家意志的體現，而非總統個(gè)人偏好，具有外交意義。
特朗普就職后取消中國PNTR地位是一個(gè)大概率事件。一方面，美國政界普遍對中國強硬，尤其是共和黨內要求對中國戰略性而非選擇性脫鉤的呼聲和決心強烈，他們認為只有和中國脫鉤才能擺脫對中國的依賴(lài)，才能重振美國制造業(yè)和軍事實(shí)力，才能維護美國永久霸權，取消中國PNTR地位成為表達和實(shí)施這種決心的必然舉動(dòng)。另一方面，從制度上看，20世紀90年代美國對中國最惠國待遇雖然也曾經(jīng)面臨嚴峻挑戰，但美國國內政治博弈客觀(guān)上促使了中國PNTR地位的確立，而現在共和黨對美國政府全面掌控，這種制衡已經(jīng)不存在，很難期望美國的國內制度能夠發(fā)揮作用。
不過(guò)，特朗普政府將如何實(shí)施取消中國PNTR地位仍有不確定性。一種方式是通過(guò)總統行政令的方式，基于美國的一些法律如《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟權利法》等，以國家安全、貿易不平衡等為理由，宣布取消中國PNTR地位。這種方式的實(shí)施較為迅速，很可能在2025年下半年就可以落地。
一旦總統發(fā)布行政命令取消中國最惠國待遇，美國政府的相關(guān)部門(mén)，如美國商務(wù)部、海關(guān)等，將負責具體的執行和監管工作，他們會(huì )制定相應的關(guān)稅政策和貿易限制措施，對來(lái)自中國的商品加征更高關(guān)稅，加強對中國商品的進(jìn)口監管等。但這種方式還有一定的回旋余地，通過(guò)總統換屆或政策調整，美國仍然可以較容易地恢復中國PNTR地位。另一種方式則是通過(guò)立法手段取消中國PNTR地位。
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